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事业单位改革的对策与建议
时间:2013-08-01              

  一、我国行政事业单位国有资产管理存在的问题

  (一)资产配置不公

  由于缺乏公平合理的、有约束力的国有资产配置和定额标准,以及资产购置资金来源的多样性,目前我国行政事业单位国有资产的随意购置和重复购置现象比较普遍,导致资产配置不公平,各行政事业单位所承担的任务与所占用的资产不合理,各单位之间的资产配备不公平。如房产、公务车等国有资产在各行政事业单位之间配置不公平的现象在各地区、各部门十分普遍,也是目前国有资产管理中比较突出的问题。

  (二)资产使用效率低下

  行政事业性国有资产是在非生产流通领域占用的、不投或不直接投入到生产经营活动中去的资产,具有配置领域非生产性、使用目的服务性、资产使用无偿性等特点。正是由于行政事业性国有资产占用上的免费性,使许多单位完全不考虑资产的使用效率,资产低效使用的问题一直都很严重,普遍存在“重钱轻物、重购轻管”的思想,加之受传统计划管理体制的影响,资产被人为地分割在各部门封闭式运行,而不能随事业的发展变化作相应流动,致使资产闲置与短缺并存,资金的紧张困难与低效使用同在。

  (三)资产流失严重

  不少单位不经国有资产监督管理部门批准、不遵守财政部门有关规定,随意变卖、转让、更新、报废、贱价处置国有资产,不按规定履行报批手续,资产购置与处置失控,造成国有资产严重流失和滋生腐败。由于国有资产长期被无偿占有,不评估、不流动、不核算、不提折旧、不考虑损耗或年产值因素,造成每个单位都想有“自留地”,产权分散、流失和浪费严重,削弱了财政分配资金支持各项事业发展的力度及财政的调控能力,加剧了财政资金供求的矛盾。

  二、我国行政事业单位国有资产管理存在问题的原因分析

  (一)缺乏应有的管理意识

  对行政事业性国有资产管理认识上的误区,是目前我国行政事业性国有资产管理存在问题的思想根源。在中国国有经济体系中,以国有企业为主体的经营性国有资产较受重视,而包括中央与地方在内的行政事业性国有资产及其管理却长期以来没有得到应有的重视,以致行政事业性国有资产管理改革不仅严重滞后于整体经济改革,也滞后于国有企业改革。

  (二)缺乏完善的法制建设

  一方面,随着改革的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步建立,行政事业单位国有资产的管理出现了许多新情况、新问题。但是,有关的管理制度与法制建设却远远滞后于实践,至今仍没有出台一套完整的行政事业性国有资产管理法规,使得地方行政事业性国有资产管理的随意性很大,管理混乱无序。另一方面,各级立法机关与管理部门尽管也出台了一些局部性的行政事业性国有资产管理的法律与规章制度,但部分法规、制度之间互有矛盾,使执行部门无所适从。

  (三)缺乏合理的管理体制

  长期以来,由于一直没有很好地解决由谁管理、如何管理以及按照什么原则管理等问题,导致我国行政事业性国有资产管理体制不顺。行政事业性国有资产的各级管理部门职责不清,职能交叉。如财政部门和国资部门的管理权不清,各级机关事务管理局与财政部门的管理权限不清,各级机关事务管理局与资产具体占有使用单位的管理主权权限不清,财政部门与行政事业单位主管部门的资产管理权限不清,行政事业性资产具体占有、使用单位内部财务管理与资产管理权限不清等等。

  (四)缺乏有效的管理机制

  在资产形成与配置方面:(1)存在一定程度的财政预算软约束现象;(2)缺乏公正合理、有约束力的财产配置标准;(3)缺乏必要的透明度与协调性;(4)大部分地区缺乏透明、规范、高效的政府采购制度及相应的监督机制;(5)供给渠道单一,财政负担沉重在资产使用方面:(1)缺乏客观公正的财产使用效率评价标准与评价方法,以及有效的约束机制与激励机制;(2)使用过程中的产权管理特别是产权变动管理存在较大的问题;(3)缺乏严格、规范、先进的管理手段;(4)资产的实物管理与价值管理相脱节。

  在资产处置方面:(1)缺乏规范的行政事业单位国有资产处置程序;(2)缺乏行政事业单位国有资产高效的处置途径,如行政事业性国有资产的交易市场等,导致资产处置过程的浪费与腐败。

  三、我国行政事业单位国有资产管理改革的对策建议

  (一)加强管理意识

  实践证明,行政事业单位对国有资产管理有关法律法规了解得越全面,理解得越透彻,对国有资产管理工作就越重视,资产管理方面的工作就做的越好。因此,应该注重加强行之有效的宣传教育工作,使国有资产管理思想不仅深入各级部门、领导的心中,也要使广大员工自觉学习国有资产管理的有关政策,从思想上重视国有资产基础性工作。

  (二)完善法制建设

  加快《国有资产法》的制定,以法律的形式明确行政事业单位国有资产的管理原则、管理体制、主管部门和管理办法等。制定《行政事业单位国有资产管理法》,从立法上规定:行政事业单位国有资产管理的目标、原则、范围、程序、内容、组织形式、监督检查以及法律责任等,使行政事业单位国有资产管理有法可依,便于新的规章制度的建立和地方性国有资产管理规章制度的建立。

  (三)理顺管理体制

  1.明确相关部门间的管理与合作

  财政部门是政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门。各级财政部门按照统一政策、分级管理的原则,对本级政府管辖行政事业单位的国有资产实施综合管理。主管部门负责对本部门所属行政事业单位的国有资产实施监督管理。行政事业单位负责对本单位占有使用的国有资产实施具体管理。 2.建立资产管理经营机构

  建立行政事业性资产集中处置与调剂转让市场,将行政事业管理与市场经营两种手段有机结合,制定与单位经济利益挂钩的资产处置办法,鼓励各单位将闲置资产拿出来进行交流,通过所有权变更或使用权转让等方式,将闲置资产转化为有效资源。 3.坚持财产管理与财务管理相结合

  建立健全资产核算总账、明细账、序时账、备查账,认真进行固定资产卡片的记录与登记,严密核算;建立健全资产购置、接受捐赠、内部转移以及资产处置的审批制度,做到资产管理与财务管理相结合。实行单位首长负责制,并确立具体资产管理人员,把资产管理纳入政府考核和单位负责人离任审计范围,明确职责,落实责任。

  (四)健全管理机制

  1.加快推进产权制度改革

  对各级政府的行政事业性资产实施产权集中管理,就是在严格遵守行政事业性资产的国家所有权和行政事业单位的占有使用权的原则下,各级行政事业性资产管理机构代表国家履行国有资产所有者职能,打破部门利益格局,对产权实行集中管理。同时,各行政事业单位仅履行占有使用者的职能,在只有使用权的前提下按制度规定去利用这部分资产。

  2.强化管理部门的监督职能

  应确定行政事业国有资产“政府分级所有并监管,单位占有、使用”的管理原则,明确管理行政事业性国有资产的责任委派给一定政府机构作为专门的主管机构,对各级政府占有使用的行政事业资产实施综合管理。

  3.加强资产预算管理

  以往资产管理的主要弊病在于与预算管理、财务管理相脱节,这既不利于国有资产规范管理,也不利于加强预算管理和财务管理。预算安排是实现增量控制的关键,因此要处理好存量资产与增量预算之间的关系。按照以存量制约增量、以增量激活存量的要求,建立科学合理的资产配置制度,这是实现资产管理与预算管理有机结合的重要途径。

  4.制定资产配置标准

  合理的国有资产配备标准是加强资产预算管理的基础。制定配置标准是一件复杂的工作,因为它要考虑到多种不同类型的资产、多个不同地区的情况。制定标准既要坚持原则性又要考虑灵活性,对此采取“先大后小、先点后面”的方法,按照“合理可行、因地制宜”的原则制定。

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